Referendum costituzionale

by Lorenzo Piccoli


Trovo strano che quasi tutti gli studiosi di politica comparata e diritto costituzionale sentano il bisogno di schierarsi nel fronte del sì o del no alla riforma costituzionale. Come scrive Old Tom, “gli esperti dovrebbero partecipare al dibattito pubblico non in virtù della loro vis polemica ma della loro autorevolezza. Sennonché l’autorevolezza, soprattutto in faccende politiche, è difficile da preservare se si sacrifica l’indipendenza“. Io come sempre renderò note le mie dichiarazioni di voto a pochi giorni dal referendum. Nel frattempo, riporto su questo blog un sommario che avevo scritto mesi fa per spiegare i principali contenuti della riforma e le ragioni di chi la supporta e di chi la critica. Se ho sbagliato qualcosa mi correggerete.

Introduzione

Il ddl «Disposizioni  per  il  superamento  del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento  dei  costi  di  funzionamento  delle  istituzioni,   la soppressione del CNEL e la revisione del  titolo  V  della  parte  II della Costituzione» è un testo preparato dal ministero per le Riforme Costituzionali e approvato definitivamente dal Parlamento italiano il 12 aprile 2016. La discussione è cominciata l’8 agosto del 2014: da allora, la Legge è passata tre volte alla Camera e altre tre al Senato. La legge è divisa in 41 articoli che modificano cinque dei sei “Titoli” in cui è divisa la seconda parte della Costituzione italiana e un totale di più di 40 articoli –  tanti quanti ne sono stati modificati nel corso degli ultimi 70 anni.

Il ddl sarà sottoposto a referendum costituzionale in dicembre perché è stato approvato con meno di due terzi dei voti delle Camere. Sarà il terzo referendum costituzionale nella storia della Repubblica italiana. Il primo si tenne nel 2001 e portò alla conferma delle modifiche del Titolo V della Costituzione, che regola le autonomie locali. Il secondo si tenne nel 2006 e portò alla bocciatura della riforma costituzionale promossa dal governo Berlusconi, la cosiddetta ‘devolution’. Fino al 2001 tutte le modifiche alla Costituzione erano state ottenute con i voti di oltre i due terzi delle Camere e quindi non avevano avuto bisogno di essere confermate con un referendum. Per il referendum di ottobre non ci sarà quorum: la legge sarà promulgata se i voti favorevoli superano quelli sfavorevoli.

Riforma del Senato

La parte più importante della riforma riguarda la Camera Alta. La riforma prevede una forte riduzione dei poteri del Senato e un cambio nel metodo di elezione dei senatori. Queste novità avranno come conseguenza principale la fine del bicameralismo perfetto, cioè la forma parlamentare in cui le due Camere hanno sostanzialmente uguali poteri e funzioni, un sistema ormai unico in Europa. In particolare, il Senato viene modificato nei seguenti modi:

  • non potrà più dare la fiducia al governo;
  • non si occuperà più di gran parte delle leggi, che saranno di competenza esclusiva della Camera. Il Senato manterrà la sua competenza legislativa soltanto sui seguenti ambiti: riforme costituzionali, disposizioni sulla tutela delle minoranze linguistiche, referendum, enti locali e politiche europee [1]. Tra le altre competenze rimaste al Senato ci sono la partecipazione all’elezione di due giudici costituzionali, del presidente della Repubblica e dei membri laici del Consiglio superiore della magistratura;
  • non sarà più eletto direttamente e passerà da 315 a 100 membri, di cui 74 saranno consiglieri regionali [2], 21 saranno sindaci e 5 saranno nominati dal presidente della Repubblica (questi ultimi avranno un mandato della durata di 7 anni).

Pro. Le ragioni della riforma del Senato stanno principalmente nella semplificazione dell’iter legislativo, ottenuta alleviando il peso strutturale del bicameralismo perfetto che rallenta i processi decisionali e sdoppia la discussione parlamentare rendendo molto difficile l’approvazione delle leggi e creando talvolta leggi ‘carrozzone’, risultato del continuo ed estenuante passaggio da una camera all’altra, la cosiddetta ‘navetta’ [3]. Una seconda ragione usata dal governo è la riduzione della spesa pubblica collegata al taglio del numero dei Senatori e, soprattutto, alla semplificazione dell’iter legislativo.

Contro. La critica principale della riforma del Senato riguarda il rafforzamento dell’autonomia decisionale del governo. La riforma non interviene su questo punto, ma rende il governo comparativamente più forte riducendo le aree di intervento del Senato e conferendo il voto di fiducia esclusivamente alla Camera [4]. Una seconda critica riguarda la riduzione dei tempi, che già oggi sono più rapidi di quanto si immagina: per i ddl di origine governativa, ad esempio, la seconda lettura al Senato, quella che verrebbe abolita dalle riforme, richiede in media 50 giorni (fonte: Dossier Open Parlamento, Rapporto sull’attività del Parlamento nella XVI legislatura, 2012).

 

Titolo V

La riforma prevede una forte riduzione delle competenze delle regioni e una maggiore chiarezza sui ruoli di Stato e autonomie locali. L’attuale Titolo V, la parte della Costituzione che regola questi rapporti, riformata nel 2001, è da molti considerata poco chiara e causa di moltissimi contenziosi. La competenza principale che rimane alle regioni dopo la riforma è la sanità; invece dall’articolo 117 scompaiono tutte le materie a legislazione concorrente tra Stato e regioni e vengono quindi aggiunte alla lista delle materie la cui legislazione esclusiva spetta allo Stato (ordinamento delle professioni e della comunicazione; protezione civile; produzione, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia; infrastrutture strategiche e grandi reti di trasporto e di navigazione; porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale; mercati assicurativi; disposizioni generali e comuni su attività culturali e turismo; previdenza sociale; tutela, sicurezza e politiche attive del lavoro). Nella riforma sono anche contenute clausole che permettono allo Stato centrale di occuparsi di questioni esclusivamente regionali, nel caso lo richieda ‘la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale’. La riforma porterà anche all’abolizione definitiva delle province – eccetto quelle di Trento e Bolzano – che negli ultimi anni sono già state progressivamente svuotate delle loro principali funzioni.

Pro. Le ragioni della riforma del Titolo V stanno nell’eccessiva conflittualità tra Stato e regioni, che negli ultimi anni ha prodotto incertezze, disparità nell’erogazione dei servizi e problemi di bilancio anziché contribuire all’innovazione territoriale. Con la legge in vigore oggi i tribunali amministrativi si trovano spesso a dover risolvere dispute in cui Stato e regioni ritengono di essere gli unici autorizzati a legiferare su una certa materia. L’autonomia delle regioni poi in questi anni è stata considerata alla base dei molti scandali su spese, rimborsi e disservizi delle varie amministrazioni locali.

Contro. Secondo i critici, la riforma rischia di non semplificare la situazione e, anzi, portare ad altrettanti contenziosi in futuro. Per esempio, è previsto che lo Stato possa occuparsi di materie di esclusiva competenze regionale quando è in gioco l’interesse nazionale: stabilire come e quando l’interesse nazionale sia in gioco potrebbe divenire una forte fonte di contenziosi. Una seconda critica, connessa, riguarda la poca chiarezza testuale: l’attuale articolo 70 della Costituzione, che stabilisce la competenza legislativa di Camera e Senato, è composto da nove parole: ‘la potestà legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere’. Il nuovo articolo previsto dalla riforma invece è lungo 363 parole. Questa complicazione rischia di produrre conflitti di competenze tra le camere e ritardi nell’approvazione delle leggi.

 

Altri cambiamenti

La riforma prevede anche una serie di novità che fino ad ora non sono state argomento di dibattito tra i favorevoli e i contrari, ma vanno comunque a cambiare la forma di governo.

Elezioni del presidente della Repubblica. Il presidente della Repubblica sarà eletto dalle due camere riunite in seduta comune, senza la partecipazione dei 58 delegati regionali come invece avviene oggi. Sarà necessaria la maggioranza dei due terzi fino al quarto scrutinio, poi basteranno i tre quinti dei presenti. Solo al nono scrutinio basterà la maggioranza assoluta, mentre attualmente è necessario ottenere i due terzi dei voti fino al terzo scrutinio e dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.

Referendum propositivi. La riforma lascia aperta la possibilità di introdurre referendum propositivi, cioè quelli che servono per introdurre nuove leggi. Oggi i referendum possono solo confermare o abrogare leggi già approvate. L’introduzione di questo nuovo tipo di referendum è demandata alle leggi ordinarie.

Abolizione del CNEL. La riforma prevede l’abrogazione integrale dell’articolo 99 della Costituzione e quindi la soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), un organo consultivo composto da 64 consiglieri con la facoltà di promuovere disegni di legge e che non è quasi mai stato utilizzato nella sua storia.

 

 

[1] In tutti gli altri ambiti, la Camera legifererà in maniera autonoma: per approvare una legge, quindi, non ci sarà più bisogno di un voto favorevole da parte di entrambi i rami del Parlamento ma basterà il voto della Camera. Il Senato potrà chiedere modifiche dopo l’approvazione della legge, ma la Camera non sarà obbligata ad accettarne gli emendamenti.

[2] I dettagli su come saranno eletti i senatori provenienti dalle regioni non sono specificati nel ddl Boschi: servirà una legge che determini esattamente come avverrà la loro elezione.

[3] Se una camera apporta una modifica a una legge, infatti, oggi è necessario che il testo venga approvato nuovamente dall’altra camera, allungando così i tempi necessari ad approvare la nuova legge. In tutta Europa, l’Italia è sostanzialmente l’unico paese ad avere adottato questa forma di bicameralismo.

[4] Il rischio ‘autoritario’ si presenta dalla combinazione tra queste riforme costituzionali e la nuova legge elettorale, l’Italicum, che prevede un ampio premio di maggioranza alla Camera per il partito che ottiene un voto in più degli altri.

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